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Trucchi e lentezze per gonfiare i costi delle opere pubbliche

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di Donatella Marino

Sono trascorsi quasi 10 anni dal progetto preliminare e ancora la variante di Formia, nel Lazio, lungo la strada statale numero 7 Appia, è solo sulla carta. Nel frattempo i costi dell’opera, che prevede quattro corsie della lunghezza di circa 11 chilometri con una galleria di poco più di 5 chilometri, hanno fatto un balzo pari a circa il 70 per cento, passando dagli iniziali 430 milioni di euro agli attuali 730.

È in buona compagnia. Ritardi e aumenti di costi si sono verificati anche per altre infrastrutture italiane, dall’adeguamento dell’accesso all’hub portuale di Savona alla ormai famigerata Salerno-Reggio Calabria, tratta autostradale ancora incompiuta. Nel primo caso si è passati da un importo di 140 milioni di euro ai 240 del progetto definitivo. Nel secondo, considerando due distinti tratti, l’incremento è stato dai 33 ai 59 milioni di euro per uno e dai 59 ai 109 milioni per l’altro. Sono solo alcuni degli esempi individuati per Panorama dall’Anas, il gestore della rete stradale e autostradale che fa capo al ministero dell’Economia. Si può aggiungere all’elenco l’ultimo ponte costruito a Venezia, disegnato dall’architetto spagnolo Santiago Calatrava, per il quale sono stati spesi finora 11,2 milioni di euro, somma quasi doppia rispetto al preventivo iniziale di 6,72 milioni (più eventuali risarcimenti danni per 10 milioni chiesti da alcune ditte appaltatrici). E non va meglio sul fronte ferroviario.

Un recente studio pubblicato in Gran Bretagna, a cura della Highways agency, l’agenzia autostradale, e stilato per confrontare i costi puri di costruzione delle strade nei vari paesi europei, cioè costo del lavoro, materiali, impianti, ha appurato che queste voci in Gran Bretagna sono simili a Francia e Germania, ma decisamente superiori a quelle italiane, spagnole, austriache e polacche. Se ai costi base si sommano progettazione, direzione lavori, alta sorveglianza e oneri generali, la spesa in Italia resta ancora più economica: cifre inferiori alle nostre si registrano solo in Austria, Polonia e Spagna, con la Gran Bretagna più cara di tutti. Cosa accade allora da noi, quando dalla carta si passa alla realtà? Perché si accumulano ritardi e aumenti dei costi?

Prendiamo sempre il caso della variante di Formia. Il progetto iniziale, del 2002, è stato completato due anni dopo, a giugno 2004, dopo l’approvazione di massima da parte del territorio. Altri due anni sono trascorsi per le procedure d’approvazione. Poi è seguita la convenzione fra Anas e Regione Lazio, anche per la definizione dei contributi finanziari. Dopo si è dovuta disporre una serie di indagini geologiche divenute obbligatorie, che unite alle procedure per l’approvazione del progetto definitivo hanno dilungato i tempi e sono ancora in corso. Se si entra nel dettaglio, un più 4 per cento dei costi è da attribuire alle prescrizioni e relative varianti introdotte rispetto al progetto preliminare; un più 40 per cento si deve all’aumento del prezziario Anas, nel tempo che è intercorso dal 2002 al 2009.  All’evolversi delle normative, nei quasi 10 anni, in particolare quelle sulla sicurezza in galleria e le indagini geologiche, è legato un altro più 15 per cento.

«Il resto è dovuto a indennità di esproprio, cosa che avviene spesso in contesti molto urbanizzati, a opere di compensazione richieste dalla politica locale e persino all’evolversi della normativa amministrativa che, per dirne una, ha provocato un maggiore onere da riconoscere all’appaltatore» commenta il presidente dell’Anas, Pietro Ciucci. «È quindi il prolungarsi del tempo tra avvio e fine della progettazione, che poi può portare all’appalto, a determinare l’incremento per la realizzazione dell’opera».

Il ragionamento si può estendere alle altre infrastrutture citate. Basta dare un’occhiata alla quantità di leggi intervenute negli ultimi 10 anni: sono oltre una ventina e ritoccano norme sull’inquinamento acustico, sulla configurazione di installazione delle barriere di sicurezza, il monitoraggio ambientale, le dotazioni per la sicurezza in galleria e via elencando. Tutti fattori che contribuiscono al rialzo dei costi.

Anche per i cantieri ferroviari non mancano i forti rincari. Ultimo caso: l’alta velocità. Si è partiti con il piede sbagliato nel 1991, con l’affidamento dell’appalto a trattativa privata. Se si fosse svolta una gara europea, stimano le stesse Fs rispondendo a una indagine conoscitiva del Senato, ci sarebbe stato un risparmio del 14-20 per cento, cioè fra i 4 e i 6 milioni di euro al chilometro, come dimostrato dalla realizzazione di due tratti non compresi nella convenzione iniziale. Un aggravio di altri 6-8 milioni al chilometro lo ha comportato cambiare le specifiche contrattuali in corsa, con le relative varianti imposte da conformazione del terreno e sismicità. La decisione presa su iniziativa dell’allora ministro dei Trasporti Claudio Burlando, con consenso bipartisan, di aggiungere al progetto l’alta capacità per trasportare più speditamente anche le merci (e ancora inutilizzata) ha fatto allungare i percorsi, cambiare pendenze, prevedere altre opere per essere omogenei con la rete europea, infittire la connessione con reti ferroviarie esistenti e centri urbani, costruire più (costosi) gallerie e viadotti, 240 chilometri contro i 58 francesi e i 26 della Spagna (del resto, anche la rete autostradale italiana conta un maggior numero di opere d’ingegneria, anzitutto per evitare forti pendenze).

C’è poi l’intervento di governo ed enti locali e autorità varie che hanno dettato percorsi ferroviari a basso impatto ambientale, spesso a fianco di autostrade o linee esistenti. Scelta che ha determinato 400 chilometri di nuovi raccordi stradali, l’adeguamento di altri 700, circa 50 chilometri di varianti autostradali, costruzioni di cavalcavia, opere idrauliche e bonifiche varie: il tutto per altri 6-8 milioni in più al chilometro. Un esempio? In Piemonte l’autorità di bacino ha imposto alle Fs di garantire la permeabilità delle strutture all’acqua delle risaie, aprendo finestre ogni 50 metri. Ma lo stesso non è stato fatto per l’autostrada. Risultato: il deflusso delle acque non è comunque omogeneo.

Infine sui costi hanno inciso la maggiore densità demografica rispetto a Francia e Spagna e i costi superiori per sistemi di sicurezza più avanzati che si sono imposti man mano che il tempo passava con l’accumularsi dei ritardi.

Dobbiamo rassegnarci alla maggiore spesa? Una soluzione la propone Bortolo Mainardi, architetto, nella commissione tecnica impatto ambientale del ministero dell’Ambiente e autore del libro Semaforo rosso, proprio sul tema del ritardo nelle infrastrutture: «Il rispetto dell’ambiente non è in discussione. Ma si potrebbe definire per legge un tempo massimo di confronto con le comunità locali. Per esempio 6 mesi, come accade in Francia, passati i quali si decide». Secondo nodo, i frequenti ricorsi al tar che bloccano a lungo opere sulle quali si è già investito: «Basterebbe stabilire che chi vuole fare ricorso debba depositare dall’1 al 3 per cento del costo dei lavori. Se vince riprende la somma, se perde essa rimane alla stazione appaltante. E il tar dovrebbe avere massimo 6 mesi di tempo per rispondere».

Altro punto critico sono le gare anomale, quelle in cui vince la ditta che fa il massimo ribasso. All’estero si dà più credito al valore tecnico dell’offerta che al ribasso, da noi avviene il contrario. Salvo poi che una volta ottenuto l’incarico l’impresa comincia a tirare fuori riserve e richieste di varianti. «Per evitarle, occorrerebbe fissare un tetto massimo di ribasso, oltre il quale l’offerta viene ritenuta anomala».

Incertezze interpretative delle norme, poca chiarezza fra poteri centrali e periferici: sono questi altri problemi individuati nel Primo rapporto sulle infrastrutture dell’Istituto Bruno Leoni, pubblicato a fine 2010:  «L’incertezza provoca non solo un incremento dei costi e un rallentamento nel processo di costruzione di nuove opere» sintetizza Andrea Giuricin, economista, fra gli autori del rapporto. «Tende anche ad allontanare operatori stranieri che magari investirebbero in Italia». In Cile, dove è stato adottato un modello di condivisione del rischio tra pubblico e privato, negli ultimi 15 anni sono stati costruiti circa 2.435 chilometri di nuove strade a pedaggio.